Pipelines Trans-Nord Inc. (« PTNI ») – Ordonnance d’inspecteur MP-002-2019 de la Régie de l’énergie du Canada – Demande de renseignements – Demande de traitement confidentiel des renseignements figurant dans l’inventaire des rejets, des fuites et des incidents ayant entraîné des dommages antérieurement

Pipelines Trans-Nord Inc. (« PTNI ») – Ordonnance d’inspecteur MP-002-2019 de la Régie de l’énergie du Canada – Demande de renseignements – Demande de traitement confidentiel des renseignements figurant dans l’inventaire des rejets, des fuites et des incidents ayant entraîné des dommages antérieurement [PDF 474 ko]

Dossier OF-Fac-Surv-Compl-T217-01
Le 22 juillet 2020

Maître Lars Olthafer
Blake, Cassels & Graydon S.E.N.C.R.L./s.r.l. Avocats et procureurs
855, Deuxième Rue S.-O. Calgary (Alberta) T2P 4J8
Courriel : Information non disponible

  • Pipelines Trans-Nord Inc. (« PTNI »)
    Ordonnance d’inspecteur MP-002-2019 de la Régie de l’énergie du Canada – Demande de renseignements
    Demande de traitement confidentiel des renseignements figurant dans l’inventaire des rejets, des fuites et des incidents ayant entraîné des dommages antérieurement

Maître,

Le 23 août 2019, PTNI a répondu à une demande de renseignements (« DR ») présentée par l’Office national de l’énergie visant à obtenir son inventaire des rejets ainsi que des sites contaminés ou potentiellement contaminés. Dans sa réponse, PTNI a demandé que les renseignements soient traités de façon confidentielle aux termes de l’article 16.1 de la Loi sur l’Office national de l’énergie (la « Loi »)Note de bas de page 1 et qu’ils ne soient pas versés au dossier public de l’Office ni divulgués au public de quelque autre manière.

Le 2 octobre 2019, l’ordonnance d’inspecteur MP-002-2019Note de bas de page 2 a été délivrée à PTNI, exigeant qu’elle fournisse à la Régie les renseignements requis concernant l’inventaire des rejets et des sites contaminés et potentiellement contaminés de la société, car les renseignements fournis dans sa réponse à la DR du 23 août 2019 n’étaient « pas représentatifs de l’information qui a été produite et fait l’objet d’une démonstration [...] et ne correspondent pas à ceux que l’Office a exigés dans sa demande de renseignementsNote de bas de page 3. »

Le 9 octobre 2019, en réponse à l’ordonnance MP-002-2019, PTNI a présenté les renseignements exigés, accompagnés d’une lettre à la Régie demandant une fois de plus le traitement confidentiel des renseignements, cette fois aux termes de l’article 60 de la LRCE.

Faits

Le 30 ou le 31 juillet 2019, un inspecteur de l’Office a tenu une réunion d’évaluation de la mise en œuvre pour évaluer les aspects de la gestion des sites contaminés du programme de protection de l’environnement de la société au bureau principal de PTNI à Richmond Hill, en Ontario.

À la suite de cette réunion, l’ordonnance d’inspecteur de l’Office MP-001-2019Note de bas de page 4 a été délivrée à PTNI en vue de résoudre de nombreuses non-conformités aux exigences relatives au programme de protection de l’environnement et au système de gestion de PTNI du Règlement de l’Office national de l’énergie sur les pipelines terrestres.

Après la réunion, le personnel de l’Office a envoyé une DR à PTNI au début d’août 2019 afin d’obtenir l’inventaire des rejets et des sites contaminés et potentiellement contaminés qui avait été présenté à la réunion susmentionnée. Après divers échanges entre les parties au sujet de la DR, le 23 août 2019, PTNI a présenté une version simplifiée de l’inventaire des rejets et des sites contaminés et potentiellement contaminés (l’inventaire des sites contaminés du mois d’août) et a déposé une demande de traitement confidentiel aux termes de l’article 16.1 de la Loi.

Comme il a été mentionné plus haut, les documents déposés le 23 août 2019 ont été jugés insuffisants, de sorte qu’une ordonnance d’inspecteur de la Régie (MP-002-2019) a été délivrée le 2 octobre 2019 à PTNI, exigeant qu’elle fournisse à la Régie les renseignements précis requis auparavant par l’Office concernant l’inventaire des rejets et des sites contaminés et potentiellement contaminés de la société.

Le 9 octobre 2019, PTNI a soumis tous les renseignements exigés dans l’ordonnance MP-002-2019 (inventaire des sites contaminés d’octobre) à la Régie et a présenté une autre demande de traitement confidentiel des renseignements, cette fois aux termes de l’article 60 de la LRCE. Ce dépôt secondaire répondait aux exigences de l’ordonnance MP-002-2019, tel qu’il a été déterminé par l’inspecteur, et l’ordonnance est maintenant close.

Motifs et décision de la Commission

Pour les motifs énoncés ci-dessous, la Commission rejette la demande de traitement confidentiel.

  • A. Question préjudicielle – Applicabilité de l’article 16.1 de la Loi ou de l’article 60 de la LRCE

La décision de principe concernant les ordonnances générales de confidentialité est le jugement de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Sierra Club du Canada c. Canada (Ministre des Finances), [2002] 2 RCS 522 (« Sierra Club »). La Cour explique le lien entre l’ordonnance de confidentialité et le principe fondamental de la publicité des débats judiciaires et d’accessibilité des instances :

  • Milite contre l’ordonnance de confidentialité le principe fondamental de la publicité des débats judiciaires. Ce principe est inextricablement lié à la liberté d’expression constitutionnalisée à l’al. 2b) de la Charte : Nouveau-Brunswick, précité, par. 23. L’importance de l’accès du public et des médias aux tribunaux ne peut être sous- estimée puisque l’accès est le moyen grâce auquel le processus judiciaire est soumis à l’examen et à la critique. Comme il est essentiel à l’administration de la justice que justice soit faite et soit perçue comme l’étant, cet examen public est fondamental. Le principe de la publicité des procédures judiciaires a été décrit comme le « souffle même de la justice », la garantie de l’absence d’arbitraire dans l’administration de la justice : Nouveau-Brunswick, précité, par. 22Note de bas de page 5.

Dans des décisions antérieures, l’Office a fait écho à ce sentiment. Par exemple, dans la décision no 3 faisant suite à l’audience d’Emera Brunswick (GH-1-2006)Note de bas de page 6 (« Emera ») au sujet de l’application de l’article 16.1, il a déclaré ce qui suit :

  • Cet article prévoit une exception au principe fondamental d’ouverture, d’accessibilité et de transparence des instances de l’Office. À ce titre, ce n’est pas aux parties qui s’opposent au caractère confidentiel des renseignements qu’il incombe de démontrer pourquoi ces renseignements devraient être rendus publics; il appartient plutôt à ceux qui demandent une ordonnance de confidentialité de montrer pourquoi l’Office devrait ordonner le respect du caractère confidentiel de renseignements dans le cadre d’une instance publiqueNote de bas de page 7.

L’article 16.1 de la Loi prévoit ce qui suit (et le libellé de l’article 60 de la LRCE est très semblableNote de bas de page 8) :

  • Dans le cadre des procédures visées à la présente loi, l’Office peut prendre toute mesure ou rendre toute ordonnance qu’il juge nécessaire pour assurer la confidentialité des renseignements qui seront probablement divulgués au cours de celles-ci lorsqu’il conclut [...] (italique ajouté).

Comme l’Office l’a indiqué dans Emera, l’article 16.1 de la Loi fait exception au principe de justice naturelle et d’équité procédurale d’ouverture, d’accessibilité et de transparence des procédures de (maintenant) la Commission. Par conséquent, la Commission doit s’assurer que toute demande sollicitant le recours à l’article 16.1 de l’ancienne loi ou à l’article 60 de la LRCE est dûment devant la Commission et relève de son autorité avant d’appliquer une telle exception.

Pour rendre sa décision, la Commission doit examiner le terme « procédure » tel qu’il est employé dans les articles susmentionnés. La Commission est d’avis que lorsque le Parlement mentionne une « procédure » dans les articles susmentionnés, il ne fait référence qu’au processus de réglementation devant un organisme décisionnel comme la Commission. La Commission n’est pas convaincue qu’une activité comme la délivrance d’une ordonnance d’inspecteur et la réponse reçue à cet égard, telles qu’elles sont décrites dans la présente affaire, sont visées par le terme « procédure ».

En outre, les dispositions relatives à la confidentialité ne s’appliquent qu’aux « renseignements qui seront probablement divulgués » au cours d’une procédure. Ces dispositions s’appliquent clairement, par exemple, à une audience publique ou à une autre affaire de nature réglementaire entendue par la Commission et consignée au dossier public. Par contre, les renseignements que la société cherche à protéger ne sont généralement pas rendus publics par la Régie. L’accès du public à ces renseignements peut toutefois être sollicité au moyen d’une demande présentée aux termes de la Loi sur l’accès à l’information. Il est à noter que toute décision de la Commission concernant le traitement confidentiel de ces renseignements n’a aucune incidence sur les activités menées de façon indépendante par un agent à la suite d’une demande d’accès à l’information présentée aux termes de la Loi sur l’accès à l’information.

En l’absence de procédure, l’absence de parties « intéressées » démontre en outre que l’article 16.1 de la Loi et l’article 60 de la LRCE doivent être interprétés de façon étroite. Compte tenu des faits exposés dans la demande, il n’y a pas d’autres parties connues à qui des observations peuvent être demandées ou pouvant faire l’objet d’une ordonnance de confidentialité.

Pour les motifs évoqués ci-dessus, la Commission rejette la demande de traitement confidentiel de PTNI. L’inventaire des sites contaminés du mois d’août et celui du mois d’octobre (les « inventaires des sites contaminés ») ont été fournis en réponse à une ordonnance d’inspecteur; toutefois, la délivrance d’une telle ordonnance et la réponse décrite en l’espèce ne constituent pas des procédures au sens de la LRCE ou de la Loi, comme il est exigé pour appliquer les dispositions relatives à la confidentialité aux termes de l’article 16.1 de la Loi et de l’article 60 de la LRCE.

  • B. Analyse supplémentaire aux termes de l’article 16.1 de la Loi et de l’article 60 de la LRCE

S’il était déterminé que la délivrance de l’ordonnance d’inspecteur ou la réponse de PTNI constituaient une procédure, la Commission serait d’avis que les dispositions relatives à la confidentialité prévues dans la Loi et la LRCE s’appliqueraient. Dans ce scénario, la Commission rejetterait la demande de traitement confidentiel.

L’évaluation par la Commission de la demande de traitement confidentiel déposée le 23 août 2019 aux termes de la Loi est présentée ci-dessous. La demande subséquente déposée le 9 octobre 2019 sera examinée aux termes de la LRCE, car il s’agit d’une demande de traitement confidentiel distincte visant du matériel semblable; toutefois, elle constitue une demande distincte présentée aux termes d’une nouvelle loi.

Critères à appliquer aux termes de l’article 16.1 de la Loi

Pour qu’une partie obtienne gain de cause à l’égard d’une demande de traitement confidentiel présentée aux termes de l’article 16.1, elle doit satisfaire à l’un des deux critères énoncés aux alinéas a) et b) respectivement. Selon l’alinéa 16.1a), la Commission peut rendre une ordonnance si elle juge que la divulgation de renseignements risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables aux intéressés, ou de nuire à leur compétitivité. De plus, selon l’alinéa 16.1b), la Commission peut rendre une ordonnance si elle conclut qu’il s’agit de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques de nature confidentielle, traités comme tels de façon constante par les intéressés et dont la non-divulgation revêt pour ces derniers un intérêt supérieur à celui que revêt la divulgation pour le public.

Dans sa lettre du 23 août 2019, PTNI a présenté les arguments suivants pour expliquer pourquoi les renseignements qu’elle a fournis devraient être traités de façon confidentielle, mais elle n’a pas précisé sur quel volet des critères énoncés dans l’une ou l’autre des lois repose sa demande. La lettre précise ce qui suit :

  • 1) [Traduction] « La divulgation des renseignements pourrait donner lieu à la détermination erronée que des sites sont ou étaient contaminés ou sont potentiellement contaminés, ce qui pourrait compromettre inutilement et de façon injustifiée les biens existants des propriétaires fonciers et d’autres titres.
  • 2) Le tableur ci-joint comprend des renseignements techniques et potentiellement sensibles sur le plan commercial et financier concernant des incidents antérieurs et soupçonnés que PTNI a traités comme confidentiels de façon constante et qui sont de premier intérêt pour l’Office dans l’exécution de son mandat de réglementation, mais pas pour le grand public. Par conséquent, il est respectueusement allégué que l’intérêt de PTNI à préserver la confidentialité et à éviter tout préjudice inutile et injustifié aux propriétaires des biens touchés qui pourraient avoir été recensés de façon erronée et à la société l’emporte sur l’intérêt public à l’égard de la divulgation des renseignements. »

Première partie des critères : alinéa 16.1a)

Tel qu’il a été mentionné, PTNI n’a pas précisé dans son dépôt à quelle partie des critères elle tentait de satisfaire. Il semble que le premier argument mentionné au point 1) ci-dessus puisse avoir trait à la satisfaction du critère énoncé à l’alinéa 16.1a). PTNI a soutenu que cela pourrait [traduction] « compromettre inutilement et de façon injustifiée les biens existants des propriétaires fonciers et d’autres titres ». La Commission est d’avis que PTNI tente de faire valoir, par inférence, que les biens des propriétaires fonciers pourraient être « dépréciés » (pour utiliser le terme généralement utilisé par l’industrie, et non par PTNI) si les renseignements ne sont pas traités de façon confidentielle. La Commission juge toutefois que (i) non seulement PTNI n’a pas produit de preuve à l’appui de cet argument, mais qu’elle (ii) n’a pas précisé dans la demande les intérêts ou les effets à l’égard desquels la loi susmentionnée devrait assurer la protection.

PTNI a aussi fait valoir que la divulgation des renseignements historiques au public pourrait donner lieu à des suppositions injustifiées quant à l’état actuel des sites où se sont ou pourraient s’être produits des incidents (selon les estimations) et risquerait vraisemblablement de nuire à sa compétitivité relativement à d’autres modes de transport de produits raffinés.

La Commission n’est pas convaincue que le manque de diligence de PTNI quant au recensement des sites où des rejets se sont produits et des sites contaminés ou potentiellement contaminés constitue un motif valable pour accorder un traitement confidentiel.

En outre, PTNI soutient que la divulgation de ces renseignements « risquerait vraisemblablement de nuire à sa compétitivité relativement à d’autres modes de transport de produits raffinés ». Dans la mesure où la Commission peut le déterminer, PTNI soutient que, si la Commission n’accorde pas de traitement confidentiel aux renseignements figurant dans l’inventaire des sites contaminés d’août, les risques que ces renseignements soient rendus publics seraient accrus. La divulgation de ces renseignements pourrait alors susciter l’attention des médias, ce qui pousserait certains clients à s’approvisionner ailleurs pour leurs produits raffinés.

La Commission n’est pas persuadée que PTNI peut satisfaire au critère en affirmant que les sites où des rejets se sont produits et les sites contaminés ou potentiellement contaminés devraient être gardés confidentiels simplement parce que ces renseignements pourraient nuire à sa réputation, ce qui inciterait ses clients à opter pour d’autres moyens de transport.

Comme l’a expliqué la Cour dans Sierra Club du Canada c. Canada (Ministre des Finances) :

  • De plus, l’expression « intérêt commercial important » exige une clarification. Pour être qualifié d’« intérêt commercial important », l’intérêt en question ne doit pas se rapporter uniquement et spécifiquement à la partie qui demande l’ordonnance de confidentialité; il doit s’agir d’un intérêt qui peut se définir en termes d’intérêt public à la confidentialité. Par exemple, une entreprise privée ne pourrait simplement prétendre que l’existence d’un contrat donné ne devrait pas être divulguée parce que cela lui ferait perdre des occasions d’affaires, et que cela nuirait à ses intérêts commerciaux. Si toutefois, comme en l’espèce, la divulgation de renseignements doit entraîner un manquement à une entente de non-divulgation, on peut alors parler plus largement de l’intérêt commercial général dans la protection des renseignements confidentiels. Simplement, si aucun principe général n’entre en jeu, il ne peut y avoir d’« intérêt commercial important » pour les besoins de l’analyse. [Ou, pour reprendre les propos du juge Binnie dans F.N., (Re) [2000] 1 RCS 880, 2000 CSC 35, paragr. 10, la règle selon laquelle les tribunaux doivent être accessibles au public s’applique, sauf] dans les cas où le droit du public à la confidentialité l’emporte sur le droit du public à l’accessibilité (italique ajouté)Note de bas de page 9.

De la même manière, PTNI s’est contentée de préciser que, si ces renseignements étaient rendus publics, elle pourrait perdre des occasions d’affaires. Il n’y a pas de plus grand intérêt ni de plus grand principe en jeu, aucun manquement à une entente de confidentialité, par exemple, ce qui était le cas dans Sierra Club et dans plusieurs affaires qui ont été traitées de façon confidentielle par l’Office, maintenant la CommissionNote de bas de page 10.

Pour ces motifs, la Commission a déterminé que la nature des renseignements ne satisfait pas au critère de confidentialité énoncé à l’alinéa 16.1a) de la Loi.

Deuxième partie des critères : alinéa 16.1b)

Pour satisfaire au critère de confidentialité de la deuxième partie du critère énoncé à l’alinéa  16.1b), le demandeur doit satisfaire à trois exigences. Premièrement, il doit s’agir de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques. Deuxièmement, les renseignements doivent avoir été traités comme confidentiels de façon constante.

PTNI soutient ce qui suit :

  • [Traduction] « Le tableur ci-joint comprend des renseignements techniques et potentiellement sensibles sur le plan commercial et financier concernant des incidents antérieurs et soupçonnés que PTNI a traités comme confidentiels de façon constante et qui sont de premier intérêt pour l’Office dans l’exécution de son mandat de réglementation, mais pas pour le grand public. »

La Commission est d’avis que les renseignements sont de nature technique et elle convient que PTNI les a traités avec soin comme confidentiels.

La Commission doit maintenant déterminer si la non-divulgation des renseignements contenus dans l’inventaire des sites contaminés d’août revêt pour PTNI un intérêt supérieur à celui revêtu pour le public

PTNI a déclaré ce qui suit :

  • [Traduction] Le tableur ci-joint comprend des renseignements techniques et potentiellement sensibles sur le plan commercial et financier concernant des incidents antérieurs et soupçonnés que PTNI a traités comme confidentiels de façon constante et qui sont de premier intérêt pour l’Office dans l’exécution de son mandat de réglementation, mais pas pour le grand public. Par conséquent, il est respectueusement allégué que l’intérêt de PTNI à préserver la confidentialité et à éviter tout préjudice inutile et injustifié aux propriétaires des biens touchés qui pourraient avoir été recensés de façon erronée et à la société l’emporte sur l’intérêt public à l’égard de la divulgation des renseignements.

La Commission est en désaccord avec l’observation de PTNI ci-dessus et juge que le public s’intéresserait vivement à ces renseignements, ce qui l’emporte sur tout risque de « préjudice inutile et injustifié aux propriétaires » lié au recensement erroné de sites où des rejets se seraient produits et de sites contaminés ou potentiellement contaminés. Le manque d’exactitude des renseignements fournis par PTNI à la Régie dans l’inventaire des sites contaminés d’août ne devrait pas être invoqué pour justifier le traitement confidentiel des renseignements afin d’empêcher les résidents, les propriétaires fonciers ou le public d’y accéder.

Pour les motifs susmentionnés, la Commission juge que l’intérêt de PTNI à préserver la confidentialité des renseignements contenus dans l’inventaire des sites contaminés d’août ne l’emporte pas sur l’intérêt public à l’égard de la divulgation des renseignements. Par conséquent, la Commission a déterminé que PTNI ne satisfait pas non plus à la deuxième partie des critères énoncés à l’article 16.1 de la Loi. La Commission n’accordera pas de traitement confidentiel aux renseignements figurant dans l’inventaire des sites contaminés d’août.

Critères aux termes de l’article 60 de la LRCE

Tel qu’il a été mentionné, la deuxième lettre envoyée par PTNI le 9 octobre 2019 renfermait une demande subséquente de traitement confidentiel des renseignements figurant dans l’inventaire des sites contaminés d’octobre. La lettre renfermait les mêmes arguments que ceux mentionnés plus haut quant aux raisons pour lesquelles les renseignements soumis devraient être traités de façon confidentielle. Une fois encore, PTNI n’a pas précisé sur quel volet des critères énoncés à l’article 60 repose sa demande.

La Commission a évalué la demande présentée en octobre aux termes de l’article 60 de la LRCE. Les critères énoncés à l’article 60 sont presque identiques à ceux de l’article 16.1, mais l’alinéa c) a été ajouté, soit un troisième motif possible de traitement confidentiel :

  • 60 La Commission et les responsables désignés peuvent prendre les mesures et rendre les ordonnances qu’ils estiment nécessaires pour assurer la confidentialité des renseignements susceptibles d’être communiqués dans le cadre de toute procédure engagée sous le régime de la présente loi, s’ils sont convaincus, selon le cas :
    • a) que la communication risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables aux intéressés ou de nuire à leur compétitivité;
    • b) qu’il s’agit de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques de nature confidentielle recueillis par la Régie, qui sont traités comme tels de façon constante par les personnes directement touchées, et que l’intérêt de ces derniers à préserver la confidentialité l’emporte sur l’importance, au regard de l’intérêt public, de la publicité des procédures;
    • c) qu’il y a un risque sérieux que la communication compromette la sûreté ou le bien-être de personnes ou cause des dommages aux biens ou à l’environnement.

Pour les mêmes raisons que celles données plus haut relativement à l’inventaire des sites contaminés d’août, la Commission juge également que PTNI ne satisfait pas aux critères énoncés aux alinéas a) et b) de la LRCE ci-dessus pour l’inventaire des sites contaminés d’octobre, étant donné que ces dispositions sont très semblables aux critères énoncés dans la Loi.

L’alinéa 60c) exige que l’on détermine si la divulgation des renseignements figurant dans l’inventaire des sites contaminés d’octobre compromettrait la sécurité et le bien-être de personnes ou causerait des dommages aux biens ou à l’environnement. La Commission est d’avis que la divulgation de ces renseignements ne causerait pas de dommages aux biens ou à l’environnement, mais que tout préjudice qui pourrait exister a déjà été causé par les rejets ou la présence des sites contaminés ou potentiellement contaminés.

Par conséquent, dans sa demande de confidentialité des renseignements figurant dans l’inventaire des sites contaminés d’octobre, PTNI n’a satisfait à aucun des trois critères énoncés à l’article 60 de la LRCE et, par conséquent, la Commission n’accordera pas de traitement confidentiel à ce matériel.

Comme il a été mentionné précédemment, la Commission rejette la demande de PTNI. Les inventaires des sites contaminés ont été fournis en réponse à une ordonnance d’inspecteur; toutefois, la délivrance d’une telle ordonnance et la réponse décrite en l’espèce ne constituent pas des procédures devant la Commission, comme il est exigé pour appliquer les dispositions relatives à la confidentialité aux termes de l’article 16.1 de la Loi et de l’article 60 de la LRCE.

En outre, selon l’analyse supplémentaire effectuée, la Commission a déterminé que PTNI n’a pas satisfait aux critères énoncés à l’article 16.1 de la Loi et à l’article 60 de la LRCE, et que le traitement confidentiel des renseignements figurant dans les inventaires des sites contaminés ne peut pas lui être accordé.

Veuillez agréer, Maître, mes sincères salutations.

Le secrétaire de la Commission,

Original signé par

Jean-Denis Charlebois

Date de modification :